集安市126个行政村已完成了林改第二阶段工作任务。截至目前，完成自留山确认面积28.4万亩，占确认总面积的35％；完成已流转林地完善面积30.5万亩，占完善总面积的49％；完成新改面积44.3864万亩，占新改面积的22％，占家庭承包经营方式改革面积占新改面积的100％。

　　一、结合市情，确定改革方式

　　在改革方式的确定上，集安市结合集体林的实际，坚持以人为本，尊重民意，着力从以下四个方面入手，让农民平等拥有山林这一关键性生产资料。一是在集体山林资源现状上讲实际。该市的集体山林面积较多，农村人口人均占有山林面积达到21.6亩.从长远看，农民发展的潜力在山，增收的希望在林；二是在农民对林地的依赖程度上找动力。全市人均占有耕地面积不足一亩，而山林占有面积是耕地的几十倍，农民靠耕地只能解决温饱问题，应该说农民致富的根本途径在山、在林，依靠的动力也在与此；三是在农民得实惠上下功夫。主推以无偿均山、均林的改革方式，让农民群众有了自己的山、自己的林，防止了山林向少数人集中的问题，从而拓宽了大多数农民群众发展林下经济得空间；四是在山林资源保护上落责任。明晰产权后，林木有人看，滥砍乱伐有人管，形成“家家都是护林站，人人都是护林员”的全民管护山林的局面，山林资源得到有效保护和发展。

　　二、妥善处理好林改过程中出现的问题和纠纷

　　随着林改工作的不断推进，暴露出的问题越来越多，山林权属纠纷也逐渐显现。在处理这些问题上，因情施策。对政策类问题和纠纷用现行政策、法律法规等对号入座，统一政策标准；对调查摸底和山林划分中的具体问题，通过经验引导，同时充分依靠和相信群众，把权利交给群众，发挥群众的智慧，稳妥解决影响林改正常开展的突出问题。做到了“组内矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出市”。到目前，尚未有一起因林改问题上访到市里的现象发生。经过认真疏理，全市各乡镇（街）、村在林改过程中发生的问题和林权纠纷共10类852起，调处解决824起，调处率达到96％。其中带有共性的问题有以下几个方面：

　　——自留山问题

　　集安市自留山划分面积为79万亩，占集体林业用地面积的23％。由于种种原因，全市农村虽然每户都划分到了自留山，但有50%的农户没有自留山执照。多年来，大多数农户一直按照自留山的政策进行经营管理，并且村、组农户对当时自留山划分位置、面积都认可。也有少部分农户划分后没有对自留山进行有效的经营管理，导致自留山荒芜。还有自留山主死亡，又无法定继承人的情况。该市解决的办法是按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、省林改领导小组办公室印发的《政策问答》的相关条款，在深入调研的基础上，统一制定政策标准予以解决。即：自留山所有权归集体，使用权归个人，实行“生不增、死不减”，自留山上的林木归个人所有，并允许继承。对无自留山执照，但村、组、农户认可的，以“三定”时县级政府登记为准；对划分后尚未进行管理和自留山主死亡，又无法定继承人的，由集体经济组织纳入山林划分范围。目前，已开始对全市划分的自留山，进行逐户实际调查测量，并登记造册，确认下来。

　　——已流转山林的合同纠纷问题

　　林改前，各村的集体山林通过承包、转让、拍卖等形式已流转出去一部分，但在合同签订上普遍存在一定的问题。如：合同上签订的面积少，而实际的面积多；部分合同条款不完善等合同程序不规范的问题表现的较为突出。部分群众对张榜公示的合同有异议，不满情绪较大。对此，市政府成立了由农经局牵头的合同清理工作小组，由乡镇农经站具体安排落实此项工作，林业部门予以配合，对以往涉林合同进行逐份清理。对合同面积少实际面积多的，通过实际测量，将多出的面积纳入山林划分范围或合理补交承包费，重新完善合同；对程序不规范的合同，大多数村民对部分条款有异议的，及时完善，并经村民代表大会通过后，签订补充协议。目前，全市重新签订或补签不规范合同212份，涉及面积　 3.35万亩。头道镇各村针对群众反映的以往涉林合同不规范的问题，积极配合乡镇农经站，采取逐份清理，清理不规范合同35份，涉及面积4925亩，保护了大多数农民的利益。

　　——林下参问题

　　林下参问题是集安市林改中最突出的问题。全市现有林下参10余万亩，涉及到的农户多，且经营林下参的农户发展年限和面积不一，有的与村组签订了林地承包合同，交付了承包费，有的私自发展，同时还有很大一部分农民没有发展，其情况十分复杂。为做到既不影响农民发展林下经济的积极性，又要保证林改的正常开展，该市召开了村民大会和林下参种植户座谈会，根据大多数群众的意见，采取两种方式予以解决：一是对已与村签订承包合同，交付承包费的农户，按合同面积实际测量，多的部分扣除，参与山林划分或合理补交承包费，补签协议，并予以稳定；二是对私自发展的农户，统一纳入山林划分范围。第一种方法是林改时，将林下参经营户的林地纳入山林划分面积，并优先取得该林地的经营权和所有权，按照林改应划分面积多退少补；另一种办法是按照林改排序正常进行山林划分，由林下参原经营户按照面积付给划分到林地农户的林地使用费，其林下参的经营权、所有权仍归原经营者，同时确定使用年限，到期后将林地归还给新划分的农户。青石镇秋皮村有70％的农户发展了林下参，面积达到10000亩，经营者都没有与村集体签订合同。经村民代表大会研究决定，统一纳入本次林改的山林划分范围，农户划分到原经营者的林下参，由原经营者按照面积付给划分到的农户林地使用费每亩每年20元，到林下参下山为止。

　　——均山、均林问题

　　由于不同林地、林木质量相差较大，为确保农民的利益均等，解决的方法是：一是对不同质量的山林，每个参改农户分别划分；二是山林质量较好的，面积少划分10—20％，差的多划分10—20％。花甸镇柞树村，新改山林面积达到13000亩，但由于多年来集体山林滥砍乱伐的现象较为严重，致使林地、林木质量相差悬殊。为解决这个问题，在进行调查摸底的同时，村山林划分小组通过逐小班认定，将全村山林划为两个等级，每户村民优、差各划分一块，保证了村民的利益。

　　——生态沟问题

　　发展生态沟要借助沟两侧山林，但生态沟的承包者只是承包水面和两侧山林的管护，而本次林改要实现“四权”到户，生态沟两侧山林要纳入林改的划分中。为了不影响生态沟的发展，解决的办法是：在制定林改方案时将具体问题明确下来。对划分到生态沟两侧山林的农户，不允许在所划分的山林中设置塑料围墙和使用农药等。

　　——参改人口的确定问题

　　合理认定参改人口是改革过程中的一个重要环节，但由于农村人口结构复杂多样，如：人在户不在、户在人不在、在校学生、现役军人、服刑人员、非农业户口等，如果认定有误，势必会直接影响到林改工作的开展。解决的办法是：一是到公安机关登记户籍、人口情况；二是确定人口截止时间；三是逐户调查核实登记现农户人口情况；四是核对户籍与实际调查结果，查找原因，并予以纠正；五是通过两个三分之二会议确定参改人口，并通过公示。

　　头道镇米架子村，在参改人口的确定上除了户口在本村组的农业人口正常参与改革外，为鼓励农村在校大学生和现役军人支持家乡建设、国防建设，无论户口在不在本村组，都参与改革；为维护农村社会稳定，对服刑人员也参与改革；为解决长期居住在村组非农户的基本生活条件，根据各村组的实际情况，按农户划分面积的30％分配，得到了村民的一致拥护。

　　——公益林问题

　　集安市集体公益林面积达到129万亩，改革后管护资金如何分配是农民十分关注的问题。特别是城区、太王两个乡镇的林地，既是国家重点公益林，又是市区饮用水保护区，开发利用受到限制，这个问题解决不好会直接影响农民参与林改的积极性。解决办法是：按照省林业厅印发的《集体林权制度改革后重点公益林管理问题的建议》的正式文件精神，尽快研究制定《林改后市区饮用水保护区管理办法》，让农民吃下“定心丸”，调动农民植绿、爱绿、护绿和发展林下经济的积极性。

　　——政策衔接问题

　　2006—2007年，该市在非公益林区的24个村以有偿流转的改革方式完成了林权改革工作，但参改农户需要付出一定的成本，而2008年全市林改主推无偿均山均林，参改农户无需付出成本。因此，在林改工作全面实施初期，试点村参改农户认为他们先改 “吃了亏”，心理极不平衡，意见较大。针对这种情况，集安市政府及时组织召开了由试点乡镇党委书记、主管镇长、村书记、村民代表参加的专题会议，进一步学习领会《吉林省政府关于深化集体林权制度改革意见》，统一了思想，明确了认识。同时，成立了“一对一”工作小组深入到每个农户家中，进行面对面的宣传和解释。由于宣传到位、解释清楚，各村群众情绪稳定。

　　三、林改的初步成效

　　通过认真总结试点村的经验，可以明显看出，虽然主体改革完成的时间较短，但已显示出改革潜在的生命力，主要体现以下四个方面：

　　一是激活了经营活力。通过林改农民获得了林木所有权和林地使用权，使绝大多数农民发展林下经济的愿望得以实现。台上镇板岔村改革前由于受承包林地资金所限，全村只有少数有条件的农民发展了林下经济，改革后，绝大多数农民都根据自己林地的实际，作了长、中、短期经营项目的发展规划。

　　二是山林资源得到有效保护。主体改革完成后，明晰了产权，山林成了农户自家的财产，形成了“林木有人看，乱砍盗伐有人管”的全民管护山林的局面。花甸镇柞树村林改前每年的5—6月份，村民到集体山林砍架棵、架条的现象随处可见。林改后，农户生产用架棵、架条都在划分给自己山林中的树枝或非目的树种解决。

　　三是盘活了山林资产。过去，由于疏于管理，以及一些不规范的低价出售、拍卖林木，不仅集体资产没有增值，而且农民也没有得到收益。通过改革，山是自己的山，林是自己的林，农民通过精心管理，降低管理成本，经营的林地、林木会让农民得到真正的实惠。

　　四是促进了和谐农村建设。通过本次改革，依据相关的法律和政策，对群众普遍关注的山林流转不规范等问题采取了重新界定、调解、完善等措施，使多年来的遗留问题得以解决，得到了群众的拥护，促进了干群、邻里关系和农村社会稳定。头道镇砬子沟村一组的4户农民2000年分别与村里签订了山林承包合同，合同面积450亩。但部分村民觉得实际面积要远远大于合同面积，意见较大。通过林改调查摸底，实测面积达到720亩，超出合同面积270亩，通过进行协商调解，召开村民大会等形式确定将超出合同的面积纳入山林划分范围，使纠纷得到了妥善解决。