国家林业局政府网10月20日讯 2007年Earthscan出版社出版了一本关于世界各地非法采伐的专著，书中把芬兰视为全球实施林业可持续发展的典范。芬兰林业成绩显著，这是全世界公认的。然而，芬兰林业为什么能如此为世人瞩目，却各有不同的解读。这本专著并没有把芬兰高水平林业归功于私有化比重大。目前，中国国内关心林业改革的人很多，这是一个好现象。但是，把改革重点放在所有制上，很可能把复杂的改革简单化了。
　　俄罗斯在制定新《森林法》过程中，曾有人主张将国有林私有化，认为只要所有制改变了，森林的经营状况就会立刻好转。但俄罗斯林业界中头脑比较清楚的人士认识到俄罗斯缺乏芬兰的森林文化，即使把国有林分配给个人，仍然难以实现高水平林业。因此，即使在倾向于森林私有化的新《森林法》的压力下，连局部森林私有化试点也未能取得进展。
　　2006－2007年联合国欧洲经济委员会（UNECE）、联合国粮农组织（FAO）、欧洲森林保护部长会议（MCPFE）和欧洲私有林主联盟（CEPF）合作开展了一项关于私有林权的问卷调查，对奥地利、比利时、保加利亚、塞浦路斯、捷克、芬兰、法国、德国、匈牙利、冰岛、爱尔兰、拉脱维亚、立陶宛、荷兰、挪威、波兰、罗马尼亚、塞尔维亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士和英国等23个国家的问卷分析表明，森林权属结构在整个欧洲基本上是平衡的：50.1%为公有，49.6%为私有，其他所有制形式占0.3%。对欧洲几个典型国家的资料分析表明（表1），森林所有制并非经营森林好坏的决定因素。
　　在该专著中，将非法采伐猖獗的巴西与芬兰作了对比。巴西森林资源丰富，森林所有和管理以国有为主，国有林占全国森林54%，集体林（包括各种保留地）占25.1%，私有林（大部分为天然林）占20.9%。巴西森林经营管理十分混乱，不遵守林业法规是巴西林业危机的主要起因，而芬兰林业则严格依法经营。
　　表1　欧洲几个典型国家的私有林与森林经营情况
国家 森林覆盖率1)（%） 森林总面积2)(万hm2) 私有林占有率（%）平均占有森林3)(hm2) 私有林场平均规模4) (hm2) 单位森林蓄积（m3/hm2） 年生长量（m3/hm2） 年采伐量（m3/hm2） 私有林认证率5) (%)
芬兰 73.9 2 213.0 69 48 24 106 4.92 3.66 96
瑞典 66.9 2 746.4 68 2 67 133 4.45 3.90 65
奥地利 46.7 386.2 82 19 19 301 9.70 5.60 100
法国 28.3 1 535.1 74 3 4 149 6.50 3.15 12
挪威 30.7 938.7 86 69 53 95 3.16 1.18 n.a
斯洛文尼亚 62.8 130.8 76 2 3 269 6.50 2.00 n.a
英国 11.8 284.5 65 17 17 121 5.40 2.40 20
德国 31.7 1 056.8 44 n.a n.a 338 13.13 7.40 72
瑞士 30.9 119.9 32 2 1 411 11.00 7.00 50
　　注：1）2005年数据；2）斯洛文尼亚和瑞典的森林面积以森林与其他林地总面积代替，其余国家均为森林面积；3）平均占有森林为私有林总面积与林主数量之比；4）私有林场平均规模为全部私有林场总面积与私有林场数量之比；5）瑞典、德国和瑞士为平均森林认证率，包括各种权属类型的森林。
　　据统计，1997年芬兰木材公司中守法的比重高达96%（表2），芬兰林区作业计划被评为不规范的只占1%。与芬兰的情况相反，巴西林区作业计划在1996年只有30%的经营单元符合森林经营法规。经政府审查认定，其中还有很大部分的施业不符合经营法规的要求。非法活动多而复杂，包括贪污、受贿等。从巴西和芬兰的对比可见，国与国之间森林依法经营的差别悬殊。
　　芬兰与巴西森林经营的根本不同之处还在于芬兰具有良好的森林文化。通常，芬兰林主经营森林，首先要编制森林经营方案，并由地区林业发展中心提供指导，芬兰政府提供财务支持，林主只需支付森林经营方案总成本的40%。森林经营方案明确阐述采用的各种措施，规定施业者在采伐之前和采伐之后的各项活动，从而保证森林的健康和可持续发展。拉美国家的木材公司想要获得森林经营方案是极其困难的，只有经过多种途径，才能谋得木材采伐许可证。
　　表2　芬兰与巴西林业法规实施状况对比
芬兰 巴西 建议巴西 改变现状难度
守法率 96% 30% 对编制欺骗性施业案者予以惩罚 不难改变
法规实施 对批准欺骗性施业案者予以惩罚 不难改变
施业案 法律并无硬性规定，但75%林主有施业案 法律有要求，但只是形式上的 实施内部和外部审查制较难改变
森林利用声明 提前14天 不要求 较难改变
采伐限额 不要求 有要求，但只是形式上的 不难改变
现场检查 检查3%~5%森林面积 要求所有项目都做但不认真实施 采伐前要做抽样检查 不难改变
法律制裁 很少采用 采用但惩罚少 1998年开始实施环境刑法 较难改变
机构协调 有明确规定 无明确要求 明确各州和国家责任，建立机构之间的协调 不难改变
　　有些森林资源丰富国家的决策者，总以为改变森林所有制，森林经营水平就可以提高。该专著指出，巴西与芬兰林业的根本差别在于森林文化，要学习芬兰的林业实践，就必须改变巴西现行经营方式。同时，要转变对待森林资源的态度，或改变政府机构的森林经营观念。有些林业决策者认为，要改变与文化紧密联系的因素十分困难，但改变某些不良习俗或做法应该是可能的。改革要有序进行，并从最容易的地方做起。
　　除了森林文化以外，芬兰高水平林业还得益于其先进的森林管理体系和政策保障。芬兰森林管理机构包括2类：1）法定机构，即芬兰农林部，在农林部下面有中央级林业发展中心和13个地区林业发展中心。林业发展中心既发挥行政功能，执行各项规章制度，同时也提供各类咨询与发展服务。2）政策性机构，包括中央农林主联盟、8个地区林主联盟和112个森林经营协会。中央农林主联盟是私有林主的全国核心机构，其主要任务是维护林主在木材贸易中的利益、影响林业政策与立法、指导地区林主联盟的活动并保护森林经营协会的利益，以及促进林主间合作。
　　中央农林主联盟根据如下4个原则促进可持续林业的发展：1）尊重土地所有者的法定权利；2）允许林主按照他们自己的目标经营和利用森林；3）林业从经济上是有利可图的；4）森林经营必须遵守可持续林业的原则。地区林主联盟是当地森林经营协会的地区性机构，其主要任务是促进私有林发展和保护林主的利益、指导森林经营协会的活动和促进林主间合作、指导和协助林主的林产品销售。森林经营协会是林主的基层服务组织，为林主提供各种森林经营服务、培训与规划服务、木材销售服务、各种专业技术支持和集体组织森林认证等，从而保护林主的利益，提高林业经营收益并帮助林主实现其森林经营利用等多种目标。
　　截至2009年1月，芬兰全国有6.33万林主加入了森林经营协会。森林经营协会帮助林主实施80%~90%的森林经营活动，并为林主制定木材销售计划。森林经营协会完全由林主进行管理和筹集经费。作为协会会员，林主要缴纳一定数额的会员费，并对森林经营协会所提供的森林经营活动支付相应的森林经营费。总体上，森林经营费约占协会收入的 15%，地区林主联盟的经费主要来自会员费。
　　为了促进森林可持续经营，芬兰出台了一系列政策法规作为保障，特别是在20世纪90年代，制定了《林业环境计划》（1994）、《林业环境监测》（1995-1997）、《环境友好的森林经营建议》（1994）、新《森林与公园服务法》（1994）、《国家森林可持续经营标准与指标》（1995）、《原始林保护计划》（1996）、新《森林法》（1997）、新《森林可持续经营融资法》（1997）、《自然保护法》（1997）、《森林经营协会法》（1999）、《国家林业计划》（1999，2007年修订）等林业法规。
　　为适应不断变化的社会与经济环境，芬兰在森林经营模式上不断创新。芬兰私有林比重大，私有林场平均规模约为24 hm2，符合森林规模经营的要求。近年来，随着城市化和社会代际更替，芬兰越来越多的城市人口和年轻人拥有森林。这些人群因远离森林且不懂森林经营技术等，大量的林地实际上没有开展经营活动。为此，芬兰也在探索和实施联合森林经营模式，在多个林主之间开展合作，从而在更大的经营单位上实施行之有效的森林经营措施。对联合经营的森林，政府实施更有效的行政管理和税收优惠政策。目前已有3.5%的私有林采用这种联合经营模式，涉及大约2万个林主。（中国林科院）