西方多功能林业森林发展经验借鉴及影响

多功能森林经营理念由来已久，根植于19世纪的恒续林思想，发达于20世纪60年代西方社会出现的生态觉醒；多功能林业是营林思想不断进步的概括，也是林业发展理念的又一次升华。多功能林业是指在林业发展规划、森林经营与利用等过程中，从局部、区域、国家到全球的角度，在依据社会经济和自然条件正确选择一个或多个主导功能利用并不危及生态系统的条件下，合理保护、不断提升和持续利用客观存在的林木和林地的生态、经济、社会和文化等功能，最大限度地持久发挥林业对整个经济社会发展的支持作用。经过近半个世纪的研究和实践，多功能林业已成为世界林业发展的新方向和各国林业发展的总趋势；目前，德国、澳大利亚等林业发达国家已步入多功能林业时代，欧盟和日本还通过立法促进多功能森林经营；而我国仍处于起步阶段，发展空间很大。因此，总结和借鉴世界多功能林业发展的成功经验，概括和分析国外多功能森林经营的重要启示，研究和探讨中国多功能林业发展的对策建议，对于促进和推动我国林业可持续发展具有重要意义。

1世界多功能林业发展的成功经验

具有多种功能是林木的自然禀赋，不同功能的重要性及其利用具有时代变化和区域特征，多种功能之间具有对立统一的矛盾关系，而且环境越恶劣和利用压力越大时表现得越突出，需要通过合理规划和科学经营才能把多种功能潜力变为实际最优的整体效益。比较和分析美国、德国与澳大利亚多功能林业发展及阿根廷人工林多功能经营的成功经验，可为我国提供借鉴和参考。

1.1美国森林多功能经营经验

美国森林面积3亿hm2，覆盖率33%，蓄积量136m3/ hm2 ；林业经济发达，承担着重大社会职能；林产业年产值约2500亿美元，提供150万个国内直接就业机会，工薪总额近300亿美元；木材、木制品、纸浆、纸等出口量居世界前列。伴随着国民经济发达和城市化建设，美国森林资源仍保持稳步增长。

1.1.1多功能经营效果好

20世纪后期，美国提出“新林业”理论即“生态系统经营”思想。新林业实践强调林业的多功能发挥及构建合理的森林结构和森林形态，在大范围、大框架、长时期内对林业进行综合规划和多种经营。美国重视开发与保护的平衡，确立的可持续发展观深入人心，成为全社会的共识和各方的自觉行为；不仅有社会的呼吁、学界的建言、政府的规制，企业也奉之为圭臬。美国林业多种经营，有木材业、造纸业、非林木产业、森林旅游、休闲、渔猎业等。其中非木产业提供药食和保健品、花卉及景观植物和特色木产品，创收数千万美元。美国人酷爱森林旅游、露营和渔猎活动，平均将年收入的10%花费在这类活动上；包括国家公园、保护区、野营地等在内的各林区每年接待旅游人次数以亿计，创造了可观收入。美国林业重视森林和水、土壤、空气、生物的关系，强调城市生态系统建设，国家公园和保护区的大片森林营建在城市中间及周边地区，已取得良好的生态和社会效果。

1.1.2产权明确，法律规范

美国森林原来大部分为联邦、州和地方政府所有，20世纪初通过准许私人拥有森林法律，以优惠政策将土地转到私人手中，现在森林以私有林为主，占2/3，公有林占1/3。私有林以商用为主，几乎所有木材都由私有林提供；私有林主既有个人也有企业，人数众多，自主经营、自负盈亏，是造林和木材生产的主体，拥有的林地是私有财产并受到法律保护。私有林作为私有财产向政府纳税，政府通过财政金融手段扶持、引导和推动私有林发展，私有林因提供生态和社会效益而受到的损失由政府分担。各级政府拥有并管理的公有林地产权分明，其中林业局拥有的为国有林，内政部土地管理局、公园管理局、能源部、国防部、州政府、县政府等也拥有一些林地。不论哪个政府机构拥有，都遵循谁拥有，谁管理，谁投入，谁受益原则，财务各自独立，实行“收支两条线”管理政策。公有林不用于商业经营，主要承担生态和社会责任，出现的亏损由财政补贴。美国通过各项林业法律，州县市制定了地方林业法规，且立法程序科学严谨、体系完备、条文详尽，具现实可操作性；规定了“国有林社会公开招标制度”规范采伐活动，采伐公司中标后须严格按照要求采伐，采伐后再利用招标制度雇请公司植树造林；还规定国有林须以林区为单位编制“森林管理规划”，使林业管理得无微不至。

1.1.3政府服务协会促进

美国林业管理理念尊重现实、依照法律、合作共事、运用科技、保护土地、服务国民，并不断改革以提高工作效率，发挥大区服务站的管理和协调职能、做好林区计划、环境跟踪评估、改进财务管理等。联邦和州林业部门是服务型机构，全部实行雇员制，工作效率很高；主要为林主、企业和公众提供服务，不干涉林主的生产经营；采取市场导向、自由竞争原则，通过财政、税收、金融、教育等措施加以引导，既保证了林主经营积极性，也促进了林业的良性循环，还保持了机构精干。美国的各种协会在林业经济中发挥着巨大作用。协会是非营利组织，由林场主、林业企业、科研人员等自发组成，自愿加入，交纳少量会费，遵守协会章程。协会不是官方，也不是商业机构，无管理权利，但在提供市场信息、咨询、技术交流、业界协商、与政府和议会沟通、与公众交流、统计、传达和解释政府政策等方面发挥着难以替代的作用。协会广泛活跃在政府、议会、市场、科研和公关舞台上，构成一个充满生机的体系。

1.1.4科技支撑政策扶持

美国科研体系给林业经济的持续高效发展提供了强有力支持。林业科研机构由联邦政府所属科研院、校、企业研究机构3部分组成，经费来源于政府拨款、各类捐赠和项目课题经费等；林业科研完全市场化、开放化，除国家实验室承担基础研究外，基本上是直面市场的应用研究。课题来源于生产一线，按三公原则招投标，科研直接转化为生产力，研究的实效性非常高，一切由市场和生产实践加以检验。利用基因工程培养抗虫、抗病、材质好、纤维多等优良树种，采用综合技术使原木使用寿命增加3~5倍、单位面积森林蓄积比世界均值高30%；从木材中提取药用或特种物质后再加工成普通用材和复合木材技术大大提高了木材利用率；利用天敌、性诱剂和生物农药替代化学农药，有效降低了林业污染；高产计划使轮伐期缩短一半，产量却相当于天然林的3倍，伐期总获量达1000m3/ hm2 ；在森林防火、资源监测中全面运用3S和计算机网络等，提高了管理能效。美国林业有财产税、产品税、采伐税、营业税和所得税等多种，但通过广泛的减税、免税、退税、延期付税等优惠政策支持林业建设和鼓励林业发展。对国有林经营单位免征财产税每年达25亿美元；对纳税人从事林业投资，可分7a退回其造林费10%的所得税，最高免税1万美元；对私有林设立了林业奖励（FIP）、林业管护（FSP）和管护奖励（SIP）等项目计划：FIP鼓励拥有林地400 hm2以下的个体林主在适宜空旷地或已伐地上造林，补贴比例最高为造林成本的65%；FSP鼓励拥有林地4 h 以上的个体林主充分发挥林木的多种作用，开展造林、更新、观光、水保、野生动物保护等项目；SIP鼓励林主进行林业管护。

1.1.5经济社会整体推动

美国林业多种效益可持续发展得益于经济和社会的整体进步。①木产品替代物不断推出，石油和天然气替代薪柴，金属和水泥替代建设用木材，并持续开发出新材料以减少木材消耗。②农业生产率提高大大减少了农地占用量，相应增加了林地，有效改善了林业资源状况。③整体经济向高技术方向转化，资源消耗型、粗放型产业大减，促进了自然环境保护和林业集约化经营。④信息产业发展大大提高了林业经营能效，各种协会、企业、政府机构等通过网络组成了复杂高效的信息系统，可随时把握在网络中充分流通的业界动态、市场供求、科技知识等，经营效率飞升。⑤美国生活水平和人口素质的提高导致了高质量生活的追求，人们对旅游休闲、回归自然、健康和谐方式等普遍关注，推动了林业多功能可持续发展。

1.2德国多功能林业发展进程

德国是林学理论发源地之一，也是林业发达国家，森林覆盖率31%，在私有林和国有林可持续经营，特别是保护林地产权、公共政策扶持林业、重视林业合作组织发展、国有林经营体制改革等方面的成功经验值得借鉴。

1.2.1地权保护森林作用大

早期森林关系到人类生存发展，在工业化和城市化过程中，德国天然林被砍伐殆尽。直到19世纪国家确定权属后，森林处境才好起来。德国对土地权属和私有财产的保护，在促进森林经营和林业可持续发展中发挥了重要作用。德国森林所有制形式有3种，一是公民个人所有的私有林地，占全国森林的46%；二是联邦和各州政府所属的国有林，共占34%；三是教会、公司团体、市镇政府所有的社团林，占20%。其中，私有林的经营状况最好，其木材径级大，人工费用少，企业更愿经营，又增加就业岗位。

1.2.2私有林发展动力强劲

德国森林是许多小私有林主的储蓄所，平均蓄积达300~400 /hm2，小型私有林蓄积更高。私有林主认为森林经营很神圣，不得多采多用。例如巴伐利亚州私有林每年生长量1200万m3采伐700万~800万m3；而州有林每年生长700万m3，采伐500万m3。欧盟不允许国有企业经营私有林，主要依靠林业专业合作组织即私有林协会经营，林主与协会签约，对森林经营提出明确要求；协会聘用采伐经理制定森林经营方案，政府免费提供咨询；国家对私有林经营给予政策扶持，也给予引导和监督管理。

1.2.3公共财政支持效果好

德国林业发展得益于有一套严格的法规约束，对林业生产经营给予完善的公共财政支持，既有联邦和州政府也有欧盟提供的补贴；科目有退耕还林、造林和种苗培育、林业专业合作组织、森林经营和基础设施建设补助等，补贴标准分别为400~500欧元/ hm2、1000欧元/ hm2、300万欧元/ hm2、300~500欧元/ hm2和林道建设成本的60%（平原）~80%（山区），有力地促进了森林可持续经营。

1.2.4国有林改革成效显著

德国以前的国有林实行主管部门直接管理，收支两条线，政府全包揽，2005年开始以州为单位进行林业改革，2009年评估表明，企业经营良好，收入明显提高，国有林改革取得了成功。国有林改革以公法形式成立公司，企业负责经营31%的州有林，政府不再搞经营；所有权不变，经营权交给企业，州林业主管部门实施监管；改革原则是人员不失业、收入不减少。改革后，既重视经济成本核算又注重生态保护，生态和经济效益都很好。改革前生产木材平均亏损18欧元/m3，改革后净盈利32欧元/m3。德国林业改革实现了森林科学经营，森林资源保护与利用得到有效协调，林业地位更加重要。

1.3澳大利亚多功能林业发展

澳大利亚林业从毁林到分类经营再向多功能经营转变的发展过程中，形成了多功能林业经营思想，区分不同区域森林主导功能和一般功能，要求人工林集约经营兼顾经济和生态利益、天然林在保护的同时开发非木质林产品价值和社会文化价值以满足社会对林业的多样化新需求。

1.3.1分类经营促进林业发展

1788年欧洲殖民以来，澳大利亚森林约一半被消耗殆尽，造成了严重的资源与生态危机。为了保护生态、增加木材供给，1970年代澳大利亚实行以保护天然林发挥生态效益为主、以发展人工林提供木材为主的林业分类经营制度，根据是否允许木材生产，把森林分为森林保护区、多用途林和用材林。这在短时间内快速增加了人工林，降低了天然林破坏速度，对澳大利亚林业发展做出了巨大贡献。

1.3.2多功能经营解决新问题

随着经济社会发展，林业又面临新的挑战：林产品供需矛盾突出，贸易赤字巨大，1998年木材产品贸易逆差达20亿澳元；农村及地方经济发展与就业需要进一步发展林产业，社会发展对生态需求的提高，需要保护森林生态系统可持续经营和快速扩大森林面积，因为以往存在的生态问题未得到治理，人工林集约经营的生态问题又显现出来。为了解决这些突出问题，要求推动分类经营向多功能经营转变。澳大利亚先后出台“2020年人工林发展战略”（1998）、“可持续森林战略”（2004）、“国家土著林业战略”（2005）等政策，着重强调以生态为基础的林业三大效益一体化经营思想，是一种以生态系统可持续经营为指导发展生态经济的多功能林业。既强化人工林的生态和社会服务，制定中长期人工林发展计划，农场林业兼顾生态与经济功能并解决木材供给和农业土地生态问题；又强化天然林非木质林产品的商业开发，对不具有开发木材利用价值的天然林进行以环境保护和娱乐游憩为主的生态旅游开发和长期科学研究利用，对多用途天然林签订“地区森林协定”强调森林保护并开发森林全部价值以协调林业生产和自然保护之间的关系。

1.3.3政策扶持林业成效显著

澳大利亚通过政府投资向林产工业大幅度倾斜、政府资助森林生态服务市场的开发、减免税刺激私人投资营造林来大力发展林产业，以保证生态经济发展活力，加强和优化造林、经营与抚育、采伐与更新等森林经营措施来保证森林三大效益的最大化，多功能林业发展成效显著，取得了人工林资源快速增长，森林生态服务功能明显增强，人工林与林产业发展迅速，出口额快速增长，以及生态旅游行业就业量大幅度增长等重大成就。

1.4阿根廷人工林多功能经营

阿根廷国土面积279万km2，为拉丁美洲仅次于巴西的第二大国，林业资源丰富，森林面积占1/3，拥有3320万hm2的天然林和110万hm2的人工林。1980年国内50%的用材来自天然林；通过实施林业可持续发展战略，人工林商品材供应率不断增长，目前90%的林业加工原料来自人工林。阿根廷公司人工林多功能经营、集约化营林和林产工业一体化发展的成功经验最具代表性：①加强营造林集约化管理。营林过程中特别注意遗传材料选择，保证所选种子、苗木能够生产出优质原木；并把集约化管理贯穿育苗、幼苗移栽、造林、间伐、管护等各个环节。②注重科技支撑作用。公司与国家农业与动物管理技术研究所合作，在遗传改良、培育实践、产品生产、材性改造等方面开展研究，发挥了科技支撑作用。③生产高质量的林产品。利用现代高新木材加工技术生产高附加值产品，尽量使副产品能被循环利用，产品通过了ISO：9001：2000认证和DIN附加标准，主销巴西、美国、加拿大、德国等地。④强化环境保护。公司营造林和产品生产环节均严格遵守FSC认证标准和指标，将环境保护贯穿始终。

2国外多功能森林经营的重要启示

从欧洲到北美，从澳洲到日本，森林都在由单一功能经营向森林三大效益全面利用过渡。森林作为再生的、绿色的资源库和能源库，必将在转变发展方式、保障生态安全、缓解气候变化、改善林区民生和减少族群冲突促进地区稳定方面做出积极贡献。美、德和澳大利亚的多功能林业发展是发达国家森林经营思想转变和升华的一个缩影。总结和分析他们的成功经验，可以得出一些重要启示。

2.1多功能林业是全社会可持续发展的内在要求

发达国家的林业产值比重极小，一般占不到国民生产总值的1%~2%，但仍强调林业的物质生产功能，主要基于人类社会可持续发展对原料与资源、能源、环境、生态的特殊要求和天然、可再生的木材产品是最值得使用的原材料：①木材在建筑、家具、纸和包装材料方面具有环境友好优势；②木材可再生，加工过程中比金属、塑料等节能而更具市场竞争力，也是应对气候变化的最佳选择；③树木生长过程中提供木材的同时也提供了各种生态服务。比较材料的可获得性和环境友好性，木材是最能满足社会经济可持续发展需要的原料；同时，林业经济发展也为农村、地方经济发展与就业提供了巨大空间，这更是社会稳定的内在需要。因此，多功能林业强调林业三大效益一体化经营，是社会发展对林业提出的新要求，也是世界林业发展的新方向，是人类社会可持续发展的内在需求。

2.2生态经济发展是多功能林业经营的核心动力

发达国家多功能林业发展的成功经验告诉我们，要解决森林生态系统经营问题，还得靠发展林产业。这种森林生态保护式的商业利用属于生态经济发展模式，可以较好地解决兴林与富民、生态与产业、保护与利用的协调及兼顾问题。这也是林业经营思想的转变和升华，只要森林能做到生态系统可持续经营，扩大林产品使用范围和数量反而是森林保护的更好选择，要摒弃以钢（塑料）代木的限制木质产品使用的传统森林保护思维；更要改变把森林经济效益等于木材生产的思维，生态公益林同样有多种商业利用价值，不是所有生态公益林非要公共财政长期补助；生态建设需要同步考虑商业利用模式，澳大利亚的农场林业是我国生态建设的很好典范。

2.3公共财政扶持政策是多功能林业的制度保障

林业与农业都是农民的重要载体，需要国家在二次分配中予以重点保护；同时，也是提供公共物品的行业，需要国家公共财政的支持和扶持。发达国家的森林生态可持续经营，以森林经营技术为基础，分门别类并有针对性地给予政策扶持和措施支持以消化因保护森林而额外增加的生态成本。并且，多功能林业生态经济发展需要政府扶持政策使生态价值慢慢纳入正常经济活动中，而不是变成长期的公共财政负担。但是，长期以来我国林业缺乏完善有效的支持、扶持和保护体系。尽管近年来国家对林业的投入大幅度提高，但由于基础较差加上投资结构性缺乏，森林经营，特别是对成林抚育、服务林业经营的林道、生产灌溉用水电等基础建设，对林农有效引导的合作经济组织建设等多年来一直没有给予足够重视，缺乏经费支持和政策扶持。因此，借鉴发达国家经验，我国应尽快建立和完善林业公共财政支持保护体系，从森林经营、保护到利用全过程给予稳定的资金支持和税收扶持；同时，对于森林调查、经营方案设计以及开展森林可持续经营活动等也适当给予支持，从而形成有效的制度保障体系，促进我国多功能林业快速健康发展。

2.4森林经营技术标准是多功能林业的发展基础

发达国家在各级政府的林业政策下制定了各类森林的资源管理与经营技术规程，为各地选择最优森林经营模式和保护森林资源及发挥林业的多种功能奠定了基础。我国幅员辽阔、地区差异很大，需要分区分类施策，提高林业政策和技术措施在区域和类别上的针对性、在技术和经济上的可操作性、跨部门间与行业内以及政策与措施间的协调性；更需要宏观政策指导下的适宜于不同地区的森林资源管理制度及森林经营技术规程。因此，我国应该按照生态系统可持续经营要求，在可测量的现有科学技术认识基础上制定全国森林资源管理与经营指南，在森林经营技术规程中执行基于减少对环境影响的采伐理念的区域级或国家级的森林采伐作业规程，省级（地市级）根据区域特征制定适合当地林情的资源管理办法和森林经营技术规程，加强指导多功能森林经营的针对性、可操作性和协调性。

3中国多功能林业发展对策与建议

多功能林业在我国的实践时间较短，现行林业政策和法制尚不完善，没有多功能林种分类，缺乏系统性理论、可操作的方法和技术指标体系。目前我国森林覆盖率20.36%，林业生态建设的任务还十分艰巨。美国林业经济走过弯路，德国林业改革成效显著，澳大利亚林业进程与我国基本相似，不失为我国的良好借鉴。发达国家经验表明，公共财政无法长期支持非商业利用模式的大面积森林保护；处于发展中的我国亟需从目前追求森林单一功能的分类经营向兼顾三大效益的多功能森林经营转变，充分挖掘林业应有的生态、经济和社会贡献潜能，促进多功能林业的可持续发展。

3.1明晰产权，大力推进集体林权制度改革

发达国家私有林的经营状况非常好，根本措施就是确定权属并保护私有物权长期稳定不变。这对于我国正在推进的集体林权制度改革具有重要借鉴意义。我国人多地少，农业人口多，在工业化和城市化进程中，土地既是农民的生存资源，也是发展资源。让农民享有平等的家庭承包经营权，依法保护这一农民赖以生活的物权，是我国的长期政策。集体林权制度改革是农村生产关系的一次重大变革，也是农村生产力的又一次大解放，不仅有利于促进林业发展和农民增收，更有利于改善生态环境。同时，这在国家经济建设特别是在农业发展和农民致富中，以及应对气候变化中将产生无可比拟的重大作用。因此，要加快集体林权制度改革，逐步形成现代林业产权制度，充分发挥市场配置林木资源的基础性作用，从根本上增强林业发展活力，从整体上增强林业发展动力。

3.2政企分开加快国有林的经营体制改革

德国国有林经营体制改革采用“政企分离”模式，林业行政管理机构不直接经营国有林，具有独立法人地位的林业企业自主独立地经营国有林，并接受职能机构监督，既提高了行政效率和资金使用效率，又保证了林业职工利益、调动了职工积极性。我国传统国有经济结构及产权体制下，国有林所有权、财产权和经营权虽在法律上具有明确的形式和概念，但具体操作形式及相互关系模糊；企业既是所有者，又是经营者，还是行政管理者，缺乏真正的产权主体。政企不分是造成国有林产权界限不清晰、经营管理不善的主要原因。借鉴德国经验，加快国有林经营体制改革，政企分开，成立独立公司经营国有林，政府不再搞经营；所有权不变，经营权交给企业，林业主管部门实施监管；解决林地占全国林地面积40%、森林蓄积占60%的国有林经营和发展问题，实现森林可持续科学经营，促进资源保护与利用，达到经济、社会和生态效益统一。

3.3依靠科技促进多功能林业可持续经营

多功能林业发展需要综合考虑自然资源、生态环境和技术水平，统筹兼顾、因地制宜，依靠科技进步、政策引导、科学管理、投入拉动等配套措施，显著提高和持续优化林业对国家、区域和社会可持续发展的整体效益。通过科学研究，尽快形成符合国情和林情的多功能林业理论、发展政策和技术标准体系，不断巩固、强化和完善林业的生态、经济、社会功能及综合效益；鼓励和依托多学科融合发展，依靠科技进步和管理创新，不断加强科技进步和政策支持保障，提高各层次的多功能林业发展科学决策能力；加强多功能林业的基础和应用研究，大胆创新林业发展规划和功能利用技术，并注重传统经验的收集提炼和集成创新，尽快形成实用模式加以推广应用，不断促进多功能林业的可持续经营。

3.4创建专业合作社推动林业可持续发展

森林可持续经营是一项长期活动，经营者短期活动的收益是有限的。建立新的规模经营体制、提高效益和调动农民按照可持续方式经营森林的积极性，是森林多功能经营实现林业可持续发展的关键。集体林权制度改革后，对于由农户分散的、小规模经营的林地，需要推进新型规模经营。农民参加林业合作社可以取得很大的好处和经济利益，既在生产交易活动中减少中间损失，在融资方面免除债息过高的风险，又在产品加工方面共享增值好处，在大型机械和设施使用方面互通有无，还能相互协调产业内部分工，享受完善的社会化服务，如良种供应、病虫害防治、卫生防疫、机械维修、技术培训、信息咨询等。因此，借鉴美、德等国经验，集体林权制度改革后，应当顺应客观规律，支持和扶持农民林业专业合作组织的创建和发展，充分发挥其组织林农、落实政策、对接市场的作用。

3.5强化全民森林教育，传播生态文明理念

发达国家国民强烈的环保意识，不是短时间内形成的，而是政府重视、长期教育的结果。德国从19世纪保护鸟类的争论到现在的森林体验，对全民的森林教育使社会的生态意识不断加强。相比之下，我国人民对森林认识远远不够，以牺牲环境来发展经济的现象层出不穷。因此，借鉴发达国家经验，我国迫切需要加大森林知识培训和普及，加强对全民特别是青少年的宣传和教育，增强全社会的森林和环境意识。这既是生态文明建设的迫切要求，也是生态文化体系建设的重要内容和载体。应明确把森林教育作为各级林业主管部门的工作职能，并提供必要的工作经费；建立森林学校、森林体验中心和加强载体建设，培养森林教育人才和开发相应教材。（来源：学术杂志网）