实施天保工程，是我国林业建设以木材生产为主向以生态建设为主转变的标志性工程。实施天保工程，是实践科学发展观的最好载体。工程实施10年来，各项目标任务按计划完成，取得了明显的阶段性成效，工程区发生了一系列深刻变化，显现出新时期的显著特征：森林资源进入恢复增长期，林区产业进入结构调整期，职工安置进入灵活就业期，企业机制进入综合改革期，相关政策进入配套完善期。这些成效，远远超出了工程建设自身的意义。10年天保工程的实践，积累了十分宝贵的经验，这些经验是：坚持把森林资源安全放在首位，不断加强保护工作力度；坚持以人为本，不断拓宽职工分流安置渠道；坚持从调整结构入手，不断加快林区经济发展；坚持以改革为动力，不断创新林区发展活力；坚持以“四到省”考核为重点，不断加强工程管理监督；坚持与时俱进完善政策，不断解决发展中的新问题。这些经验为推动我国现代林业建设作出了重要贡献。
　　按照科学发展观的要求，回顾审视天保工程走过的历程，查找与科学发展观不相适应的突出问题，认真分析存在问题的根本原因，研究解决问题的思路和对策，对深入推进天保工程实施，具有十分重要的意义。
　　突出问题
　　天保工程实施10年虽然取得了明显成效，但与科学发展观的要求还有较大差距，一些矛盾仍很突出，特别是林区可持续发展的长远根本性问题尚未解决。
　　天保工程区集体林农利益仍未解决好。科学发展观的核心是以人为本。天保工程规划与其他林业生态工程规划不同，其规划将长江上游、黄河上中游整个区域纳入工程区，不分是国有林还是集体林，一律停止天然林商品性采伐，然而在政策上差别却十分明显。长江黄河天保工程区国有林地面积占37.5%，有林地面积占49%；集体林地面积占62.5%，有林地面积占51%。对国有林的森林管护和职工的安置、社会保险以及企业政策性支出等，都安排了专项补助（实际政策不全，标准偏低），但对集体林农的政策仅有一项森林管护费，补助标准每亩1.75元（其中地方配套20%不落实，仅中央补助1.4元）。在实际执行中，又有部分地方把管护集体林作为森工企业职工分流安置的一个渠道，管护费成了职工的管护报酬（工资），林农没有得到任何补助。2001年，中央森林生态效益补偿基金启动试点，国家对非天保工程区的重点公益林每亩补助5元。天保工程区的森林往往又好于非天保工程区的森林，这样更加大了非天保工程区与天保工程区林农利益的反差。同样都是国家政策要求保护森林，实际在国有企业与林农之间，以及林农与林农之间的政策大不一样。此外，一些地方在执行政策上，还把对“天然林停止商品性采伐”的政策变成了对“天保工程区的天然林和人工林全面停止商品性采伐”的政策，天保工程区农民营造人工林的处置权和收益权得不到实现，严重影响了群众保护发展林业的积极性。这些做法和政策，与科学发展观的要求格格不入，亟待解决。
　　重点国有林区森林资源仍在过量采伐。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，这是我国经济社会发展的必然要求。东北内蒙古重点国有林区是天保工程的重要区域，在我国生态建设中地位十分重要，是东北乃至华北地区的天然生态屏障，庇护着松辽平原、三江平原大粮仓和呼伦贝尔大草原，是黑龙江、松花江、嫩江的水源涵养林区。天保工程的实施，为保护好这片林区，遏制森林资源下滑发挥了重要作用，并开始呈现出森林资源恢复性增长的新局面。但是天保工程确定的木材产量仍然大大超过了森林资源的承载能力。按天保工程实施方案，东北内蒙古重点国有林区木材减产到位的木材产量为1058万立方米，而根据科学测算的合理木材产量应为618万立方米，过伐量达440万立方米，过伐率41.6%，特别是龙江森工林区和大兴安岭林区，过伐率分别高达75.4%和56.4%。由于无大树可伐，因此木材生产中大量采伐中幼龄林，犹如杀鸡取卵、竭泽而渔，加速了森林资源消耗，恶化了森林生态环境。由于林区开发以来长期的过量消耗，大兴安岭林区森林蓄积量已由开发初期的7.6亿立方米下降到5.1亿立方米，伊春林区由4.5亿立方米下降到2.2亿立方米，分别下降了33%和49%。大兴安岭林缘已由南向北退缩了140公里，伊春林区17个林业局中已有13个无林可采，其余4个也严重过伐。可采森林资源的匮乏，严重影响到林区经济社会的可持续发展。因此，在实施好现有天保工程的基础上，进一步调减东北内蒙古重点国有林区木材产量刻不容缓，势在必行。
　　森工企业传统体制机制仍未理顺。科学发展观的第一要义是发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，实现经济社会又好又快发展。实现科学发展，需要有一个科学的管理体制和运行机制。然而，由于天保工程实施方案的设计及其政策扶持的局限性，支持森工企业改革的措施未能与天保工程实施同步。目前森林资源保护的长效机制尚未建立起来，林区经济发展缓慢，职工收入低下，林区社会文化等建设落后，与全国城乡发展的差距越来越大。一是长江黄河天保工程区全面停伐的森工企业新体制未建立。这些森工企业生态区位十分重要、公益林面积比重大，今后的主要任务是实行长期保护，不可能再像过去那样采伐。目前这类森工企业转制问题大部分地方都未解决，日常运转和职工工资主要靠天保工程财政专项补助，迫切需要在体制上尽快转轨，建立森林保护事业管理的新体制。云南、四川等省有的森工企业没有自己的经营地盘，靠管护集体林过日子，改革的问题也未解决好。二是东北内蒙古重点国有林区森工企业政企分开改革未到位。目前，吉林森工和内蒙古森工集团政企分开改革走在了前列，已基本完成和即将完成（森林资源管理的新体制远未完成）。龙江森工和大兴安岭林业集团公司尚未启动，大兴安岭和伊春林区的政府经费、各种公共事业经费开支仍由森工企业承担，政府和社会开支几乎吃掉企业的全部利润。由于僵化的体制，企业无力扩大再生产和进行技术改造，造成企业缺乏活力，市场竞争能力弱，建立现代企业制度还有大量的工作要做。特别是森工企业既是森林采伐者，又是林政执法监督者，改革建立新的国有林管理新体制，任重而道远。三是天保工程区国有林场分类经营改革未实施。国有林场大都是事业性质、企业化管理。名义上是事业单位，但无事业经费，天保工程政策中则按森工企业政策对待。加快国有林场的改革，也是深入推进天保工程实施的重要课题。
　　原因分析
　　分析产生以上问题的原因，概括起来，主要有以下几个方面：
　　实践经验的局限性。天保工程是一项开创性的工程，没有前人的经验可供借鉴，也没有现成的模式可供仿效。由于历史的局限性，天保工程实施是摸着石头过河，边实践，边探索，缺乏有效的配套措施。比如，木材停伐减产后，如何发展新的替代产业，尽快摆脱禁伐和减产带来的困难，可以说是缺乏明晰的思路和相应的规划，也缺乏必要的政策扶持，造成了林区经济发展缓慢，社会经济建设滞后。又比如，对富余职工的分流安置，缺乏一套把职工的分流安置与企业体制机制改革密切结合起来的制度办法和对策措施，分流到森林管护和公益林建设的职工，大部分还是依靠工程资金补贴维系生存。一旦补助资金中断，生存问题还将凸显出来。
　　编制方案的局限性。鉴于上个世纪90年代后期，各方面对实施天保工程的认识还存在许多分歧，加上当时国家财力所限，在编制天保工程实施方案时存在一些不足，给实施带来了一定的困难。以后随着工程的不断推进，有的解决了，有的至今尚未解决，使得本来应该取得更好的成效而未能实现。比如，在工程设计内容上，缺乏森林培育的项目，特别是大量的人工中幼龄林亟待抚育，由于没有政策支持，森林结构得不到有效调整，质量难以提高。再比如，工程补助标准静态不变，从工程实施以来一直未作调整，执行的是按1997年工资基数测定的各项补助标准，使得有的政策不能兑现，职工收入无法提高。加上地方配套资金不落实，在一定程度上影响了工程实施。还比如，国家在天保工程政策中，对森工企业承担的政府和社会性负担安排了一部分补助资金，但很大一部分还要通过企业采伐木头来解决，这也是木材产量难以减下来的重要原因之一。
　　实施指导的局限性。从工作指导的角度看，在组织天保工程实施上，也存在工作简单化和改革创新意识不足等问题。比如，一些地方在执行禁止天然林商品性采伐政策上工作力度很大，但又把人工林甚至是人工商品林也纳入了禁伐之列，又无任何补偿政策，剥夺了林农应有的权益，这可以说是执行政策上的偏差。又比如，实施天保工程，国家安排投入了巨额资金，保证了工程顺利实施。但如何建立长效保护机制上，不少地方缺乏主动改革的意识，要钱的积极性很高，改革的工作力度不大，森林资源管理体制与林业生态建设的要求不适应，森工企业运行机制与现代企业治理结构不适应，林业生产关系制约了林业生产力的发展。
　　思路对策
　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“继续推进林业重点工程建设，延长天然林保护工程实施期限。”这为深入推进天保工程实施指明了方向，也为巩固天保工程成果奠定了重要基础。天保工程不同于其他重点林业工程，既涉及林业，也涉及社会；既涉及森林，也涉及人员；既有森林保护，又有营造林建设；既关系国有职工，也关系集体林农；既有森工企业，也有国有林场。工程内容丰富，政策影响广泛。研究推进新时期天保工程建设的指导思想，就是要以中国特色社会主义理论和科学发展观为指导，坚持以人为本，以建立长效发展机制为目标，以深化改革为动力，以解决存在的突出问题为切入点，以完善政策措施为重点，实现林区资源、社会、经济的可持续发展。天保工程建立长效机制的改革，必须实行分类指导，按三大板块推进改革，实现各自的发展目标。
　　重点国有林区和森工企业的综合改革。东北内蒙古重点国有林区和长江黄河流域工程区森工企业的情况不同，要分别采取不同的改革路径。东北内蒙古重点国有林区今后一个时期仍将承担木材生产任务，改革的重点：一是推进政企分开，加快政府职能归位。要把由政府管的教育、医疗卫生等公共事业，尽快剥离移交给政府，理顺财政经费渠道，社会性负担不能也不应再由企业承担了。大兴安岭、伊春林区完全政企合一的体制改革，首要和核心是建立和完善财政体制，解决政府缺位、财政缺口的状况，彻底改变企业养政府的供养关系，真正实现政府在管理林区社会的主导作用。二是重组林区新的企业微观组织。要以产权改革为核心，对现有企业进行全面改造重组，中小企业改制为个体经营、私人经营。大型企业中的国有经营性资产，可以现有林业集团公司和各林业局为基础，以资产为纽带，组建母子公司制的现代企业，实行集团化经营战略。积极引进战略投资者，进行股份制改造，提升企业整体素质，增强市场竞争力。三是推进资企分开，建立国有林管理新体制。要在完成社会职能和经营性资产剥离后，将森工企业转变组建成新的国有林管理机构，实行事业化管理，全面负责国有森林资源保护、经营和管理，经费收支两条线。国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益。作为国有森林所有者的代表，组织森林生产经营活动的发包，与森林资源使用者建立林木买卖关系，真正实现森林资源所有者权益的统一。
　　长江黄河天保工程区是我国重要的生态区域，大部分森工企业经营区被划入国家重点公益林区，又与集体林相互交错，其改革要根据实际情况，采取不同的改革途径。一是森工企业转制为事业单位。适应经营范围稳定，国有林权清楚，公益林面积比重较大，实行长期保护的森工企业。二是森工企业解体消亡。适应无国有林地，无生产资料，缺乏基本生存条件，目前靠管护集体林维持生存的森工企业。三是森工企业改建为现代林业企业。适应国有林属清楚，自然立地条件优越，商品林面积比重大，以培育用材林为主，又有较好的配套加工车间，形成基地建设和加工利用产业化经营的森工企业。四是森工企业实行民营化。适应木材加工、林产品经销、林机修造等企业，结合产权改革，国有资本退出，企业实行民营化。通过上述途径，将森工企业改革转变为新的单位、新的企业，即使天保工程结束，按新体制运作，长效机制自然形成了。
　　国有林场分类经营改革。国有林场是我国国有森林经营的一种形式，要按照全国国有林场改革的统一部署和要求进行。改革的思路是，全面实施分类经营改革，根据国家重点公益林和地方公益林规划布局，以及不同区域的自然经济条件，将国有林场的森林资源区划界定为公益林和商品林两大类。生态公益型林场，按从事公益事业单位管理，经费列入财政公共预算。商品经营型林场按企业管理，自主经营，自负盈亏，实行市场机制运作。这部分改革到位了，长效发展机制也就形成了。
　　集体林权制度改革。目前集体林权制度改革已在天保工程区逐步展开，要积极推动集体林权制度改革。集体林权制度改革，客观上要求天保工程管理及政策也要相应调整。一是通过集体林权制度改革，推动森林分类经营，进一步明确和落实重点公益林、一般公益林和商品林，实行科学经营，从而改变天保工程单纯保的做法，使之更符合林业的自然规律。二是通过集体林权制度改革，完善落实有关政策。通过重点公益林的划定，落实中央财政森林生态效益补偿基金政策。通过商品林区的划定，落实林农长期稳定的林地承包经营权和林木所有权，实现处置权和收益权，使林农能够真正获得经营林业的成果。三是通过集体林权制度改革，推动森工企业配套改革。重点解决好管护集体林的森工企业职工分流安置。集体林权制度改革的结果，将使天保工程进入一个和谐发展的新阶段。
　　鉴于我国行政管理体制和森工企业、国有林场隶属关系，上述改革能否实施并取得成效，关键在于各级地方党委、政府的重视和支持，关键在于各级林业主管部门的参谋服务工作是不是做到位。天保工程实施的责任主体在省级政府，深化改革的责任主体也在省级政府。要把推进改革和争取政策结合起来，通过上下共同努力，促进天保工程建设再上新台阶。(国家林业局政府网)